SWJ El Centro Ensayo-Reseña – La guerra improvisada: Los años de Calderón y sus consecuencias (The Improvised War: The Calderón Years and their Consequences)

SWJ El Centro Ensayo-Reseña – La guerra improvisada: Los años de Calderón y sus consecuencias (The Improvised War: The Calderón Years and their Consequences)

Patricia H. Escamilla-Hamm

Esta reseña está disponible en inglés aqui.

Guadalupe Correa-Cabrera and Tony Payan,  La guerra improvisada: Los años de Calderón y sus consecuencias. México: Océano, 2021  [Español. ISBN: 978-6075573045, pasta blanda, 344 páginas; libro electronico disponible]

Guadalupe Correa-Cabrera y Tony Payan son dos respetados investigadores académicos que nacieron y crecieron en México, pero residen en Estados Unidos (EE. UU.). Sus áreas de especialidad incluyen seguridad fronteriza, organizaciones criminales, drogas, migración y relaciones México-EE.UU. Las publicaciones de Correa-Cabrera incluyen Los Zetas Inc. (2018) y las de Payan The Three U.S.-Mexico Border Wars: Drugs, Immigration and Homeland Security (2016).  Juntos son coautores del libro Las cinco vidas de Genaro García Luna (2020).

Su nuevo libro La Guerra Improvisada busca explicar el proceso de toma de decisiones de la “guerra contra las drogas” (de aquí en adelante se denominará solo como la guerra) iniciada e implementada por elpresidente Felipe Calderón (2006-2012) en colaboración con EE.UU. El libro explora preguntas claves como ¿por qué inició Calderón la guerra? ¿Quién la diseñó e implementó y cómo? ¿Quién determinó la estrategia? ¿Qué papel desempeñó EE.UU.?  Y ¿por qué se utilizó a las fuerzas armadas? 

El argumento principal del libro es que la llamada guerra de Calderón fue improvisada. Los testimonios de los entrevistados revelan que la guerra se decidió sin tener un diagnóstico adecuado del problema; ni una estratégia y métricas apropiadas para implementar la guerra y evaluar resultados; y sin considerar los costos humanos. Además, el libro argumenta que la estrategia fue diseñada para servir a los intereses de EE.UU., no a los de México. Los entrevistados identifican al presidente Calderón como el principal tomador de decisiones. A los Estados Unidos y a Genaro García Luna se les caracteriza como actores determinantes de la estrategia. García Luna fue el más cercano colaborador de Calderón, su Secretario deSeguridad Pública, el creador de la Policía Federal y el funcionario mexicano más importante en la relación de seguridad con los estadounidenses. Cabe notar que, en diciembre 2019, García Luna fue encarcelado por autoridades estadounidenses acusado de colusión con el narco durante su ejercicio como funcionario calderonista.[1]

La Guerra Improvisada contiene un Prólogo del mexicano Sergio Aguayo, prominente profesor e investigador del Colegio de México. Además, tiene una Introducción, seis capítulos, una sección de Comentarios Finales, un Epílogo, 11 Apéndices y una Bibliografía selecta.

Introducción (pp. 13-22). Esta sección ofrece un panorama general del contenido del libro y explica la metodología para abordar las preguntas de investigación. Correa-Cabrera y Payan sistemáticamente comparan y contrastan los testimonios de las 34 entrevistas que hicieron entre 2014 y 2018 con miembros del llamado “círculo rojo” durante el sexenio de Calderón—es decir, actores en posiciones de influencia en la toma de decisiones, tales como funcionarios del gabinete de seguridad del gobierno, diplomáticos, gobernadores, analistas y académicos—así como periodistas.  Los testimonios revelan diferentes opiniones sobre la guerra y su desarrollo durante el gobierno de Calderón, por lo que a veces es difícil llegar a conclusiones definitivas en temas importantes. 

• Capítulo 1 (pp. 23-66) El contexto: un escenario complejo. Aquí se explica el contexto de seguridad y político en México que influyó significativamente en la toma de decisiones sobre la guerra durante el sexenio de Calderón. En base a los testimonios, se trata de determinar por qué y cómo se decidió su militarización. Ante testimonios contrastantes, los autores concluyen que es difícil determinar la verdad, y que esto confirma “su tesis inicial de que la verdad no existe, solo las interpretaciones ylas percepciones, y éstas dan paso a la verdad de cada uno” (p. 53). No obstante, Correa-Cabrera y Payan indican que la mayoría de los testimonios coincide en que, independientemente de las razones por las que Calderón inició la guerra, la implementación del fallido y contraproducente modelo estratégico conocido como kingpin strategy se debió a que el presidente sucumbió a la presión de EE.UU.[2]
• Capítulo 2 (pp. 67-102) Personas y personalidades. Este capítulo presenta testimonios sobre las personalidades de los actores clave y el impacto que tuvieron en la formulación de las políticas.  Según los autores, la mayoría de los entrevistados percibe la personalidad de Calderón como crucial para la toma de decisiones y el desarrollo y fracaso de la guerra.
• Capítulo 3 (pp. 103-128) Las fuerzas armadas.  Este capítulo revisa testimonios para entender por qué Calderón desplegó a las fuerzas armadas para combatir a las organizaciones transnacionales del narcotráfico. Sin embargo, no muestran un consenso sobre la militarización de la estrategia. En lo que sí coinciden, dicen los autores, es en que el uso de las fuerzas militares resulta problemático, por lo que su rol debe ser temporal.
• Capítulo 4 (pp. 129-172) Una guerra improvisada. Este capítulo explora testimonios para averiguar cómo se planeó e implementó la guerra.  El principal argumento es que “fue, en muchas maneras, una guerra improvisada” (p. 131). Además, los autores resaltan que los testimonios indican que la improvisación no es la excepción sino la manera generalizada de formular políticas públicas en México.  Asimismo, los autores identifican ciertos eventos que ofrecieron oportunidades cruciales pero desperdiciadas para cambiar el resultado de la guerra. También hablan sobre la falta de un diagnóstico certero del problema y de métricas pre-establecidas para evaluar los resultados.  Los testimonios también identifican a la Iniciativa Mérida—el principal mecanismo estadounidense de cooperación en materia de seguridad con el gobierno de Calderón—como responsable, por lo menos en gran parte, del fracaso de la estrategia.
• Capítulo 5 (pp. 173-212) Los “gringos”. Aquí se presentan testimonios sobre el rol de EE.UU. en la guerra de Calderón y en la formulación e implementación de la estrategia kingpin para desmantelar a las organizaciones de narcotraficantes. Se concluye que las opiniones contrastantes hacen difícil la tarea de decir con certeza si la estrategia fue una iniciativa de México o de EE.UU.. Pero sí coinciden los entrevistados en que, bajo la Iniciativa Mérida, la “influencia de Estados Unidos en el diseño, desarrollo e implementación de la estrategia fue primordial” y extensiva a un grado sin precedente (p. 173). 
• Capítulo 6 (pp. 213-248) El legado de Calderón. En este capítulo se explora el legado que la guerra de Calderón deja a los gobiernos siguientes.  Se argumenta que la estrategia del gobierno de Peña Nieto (2012-2018) tuvo peores resultados en cuanto a homicidios; es decir, “registró un panorama un poco más catastrófico que en el sexenio de Calderón” (p. 19). Sin embargo, los autores recalcan que, pese a la estrategia y otras diferencias, prevalecían entonces, y prevalecen hoy todavía, ciertas condiciones estructurales que ayudan a entender la persistencia de problemas de seguridad de México. No obstante, los autores nuevamente concluyen que es imposible “llegar a conclusiones sobre lo que realmente pasó y, sobre todo, por qué pasó, y mucho menos sobre lo que sigue sucediendo en México en materia de seguridad pública” (p. 214).

Comentarios finales: lecciones para la Cuarta Transformación, (pp. 249-272).[3] En base a las experiencias fallidas de Calderón y Peña Nieto, los autores identifican siete lecciones cruciales para que México pueda superar el círculo vicioso de crimen organizado, violencia y militarización que ha plagado al país a partir de la guerra. Una lección crucial es que se requieren instituciones de justicia fuertes y efectivas para trastocar el círculo vicioso. Otra es que México debe tener cuidado con los riesgos que significa el involucrar a EE.UU. en su estrategia de seguridad. Una tercera es que debe generarse una relación óptima de coordinación en materia de seguridad con los gobiernos estatales. Y una cuarta es que  la estrategia militarizada resulta contraproducente y catastrófica.

A los autores les parece que el gobierno actual del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO, 2018-2024) tampoco ha entendido todas las lecciones. Por un lado, entre otros aspectos, resaltan que, al igual que gobiernos anteriores, AMLO ha adoptado una estrategia militarizada; y no ha logrado una adecuada coordinación y cooperación con los gobiernos estatales estatales, particularmente los de oposición que no han facilitado el trabajo conjunto. Por otro, reconocen que AMLO no ha permitido que los gringos se metan hasta la “cocina” de México, como hicieron los gobiernos pasados. También ha tratado de limitar el rol de EE.UU. en la estrategia de seguridad de México, así como esquivar, en lo posible, la presión estadounidense para priorizar los intereses de EE.UU. Además, los autores sugieren que la creación de la Guardia Nacional en 2019—como una fuerza intermedia de seguridad para reemplazar a la Policía Federal—también fue improvisada hasta cierto punto.[4]  No obstante, reconocen que, ante la grave situación doméstica de seguridad, la Guardia Nacional es un paso en la dirección correcta. Resaltan que, si logra consolidarse como una institución policial efectiva, podría sustituir a los militares en la tarea de coadyuvar alas fuerzas policiales estatales para que ellos puedan regresar a los cuarteles.   

Epílogo: sobre el caso de Genaro García Luna (pp. 273-282). Esta sección no está basada en testimonios, sino en las reflexiones de los autores sobre el arresto en EE.UU. de Genaro García Luna, acusado de tener lazos con el narcotráfico. Sin embargo, pese a que escribieron el epílogo después de su arresto, decidieron no explorar los cargos ni su presunta culpabilidad o inocencia. En cambio, argumentan, no muy convincentemente, que los tiempos del arresto parecen sospechosos; por lo que su detención podría haber tenido motivaciones políticas.

Apéndices (pp. 283-334): Hay 11 apéndices que incluyen una Lista de entrevistas; Cronología (2006-2012) de eventos importantes relacionados con la guerra durante el calderonismo; lista de Desertores con cuadros y gráficas del número de desertores por año y rango de la Secretaría de Defensa Nacional (SEDENA, incluye al Ejército y la Fuerza Aérea); y lista de Posiciones relevantes para el tema de la seguridad (sexenio de Calderón) que detalla posición, nombres y fechas en la Oficina del Presidente, Gabinete de Seguridad,Consejo de Seguridad Nacional, Gobernadores, Congreso y Comisión de Seguridad Pública y Embajadores de México y EE.UU. Otro apéndice incluye una figura de la Oficina de la Presidencia de la República.

También cuentan con un organigrama del Consejo Nacional de Seguridad Pública; cuadros del Presupuesto de Secretarías de Seguridad (2000-2012); gráfica del Incremento anual en sueldos del Ejército y Fuerza Aérea (2007-2011); cronología de Operativos de seguridad federales (2006-2012); datos de Aseguramientos logrados en operaciones mixtas (2007-2011) que incluyen gráficas de detenciones ydecomisos de armas de fuego, cargadores, granadas, moneda nacional y dólares, así como plantíos de marihuana asegurados.  Además, incluyen una lista de Eventos desafortunados clave durante el sexenio de Calderón. Al final hay una Bibliografía.

Discusión

El libro de Correa-Cabrera y Payan tiene tres importantes cualidades. La primera es que probablemente sea uno de los pocos intentos sistemáticos de contestar preguntas clave que, años después del inicio de la guerra, permanecen sin respuestas sustentadas. Su principal argumento—que la guerra fue improvisada—es creíble y trágico. Esa interpretación me recuerda lo que un Almirante mexicano de alto rango me comentó sobre algunas decisiones cruciales que se tomaron de forma improvisada. Me dijo que, una noche ya tarde, Calderón les pidió a él y a otros Almirantes elaborar una lista de lo que necesitaban para ejecutar la guerra. El presidente la requería para presentarla a EE.UU. al día siguiente. El lector probablemente se indignará al leer que la guerra—que ha tenido tremendos costos para México, especialmente la muerte de cientos de miles de mexicanos—fue el resultado de una toma de decisiones irresponsable.

La segunda cualidad es que el enfoque del libro en el proceso de toma de decisiones hace una contribución especial a la literatura sobre la guerra y la formulación de políticas de seguridad en México. Cabe resaltar que no hay un acervo considerable sobre procesos de formulación de políticas públicas en México. En parte por eso, para enmarcar el proceso en México en un contexto teórico, los autores citan a dos clásicosestadounidenses—The Essence of Decision (La esencia de la decisión) (Allison and Zelikow 1999) y “The Science of ‘Muddling Through’” (“La Ciencia `de Salir del Paso´”) (Charles Lindblom 1959).[5] Correa-Cabrera y Payan observan que los tomadores de decisiones en México acostumbran improvisar y simplemente tratar de salir del paso. Por lo tanto, aunque el libro no examina sistematicamente cómo se hacen las políticas públicas ni desarrolla un modelo de toma de decisiones para México, su trabajo representa un estudio de caso sustancial para utilizarse en cursos de posgrado y a partir del cual pueden construirse hipótesis.

La tercera es que el uso de testimonios de actores clave como principal, o única, fuente de información es un aspecto interesante y controversial del libro.  Esta metodología contribuye de manera especial al estudio de la guerra de Calderón, pues ofrece una rara oportunidad de enterarse de lo que los miembros del “círculo rojo” en materia de seguridad dicen al respecto.

Una salvedad es que los testimonios, por si mismos, no siempre contribuyen suficientemente a comprender la guerra.  En varias ocasiones, los autores dicen que los testimonios contrastantes no ayudan a determinar con certeza la verdad de lo sucedido.  En esos casos, hubiera sido útil que, en lugar de generalmente dejar que los testimonios hablaran por si solos, los autores contribuyeran más de su propio análisis para aclarar las dudas.  Además, algunos testimonios dan la impresión de que los miembros del “círculo rojo” de Calderón no se responsabilizan de las decisiones y los resultados de la guerra. Por lo general, parecen señalar a otros, especialmente a Calderón como un presidente incapaz de tomar decisiones acertadas.

Otra observación es que los testimonios de Genaro García Luna casi no aparecen a través del libro.  Otros entrevistados y los autores lo mencionan frecuentemente, pero sus testimonios no resaltan durante los primeros cinco capítulos.  Esto sorprende porque los autores lo entrevistaron durante tres días completos y lo describen como “uno de los más importantes arquitectos de la estrategia de seguridad del calderonismo y uno de los personajes clave en este libro” (p. 273).  No obstante, en la página 20, se puede leer que García Luna aconseja que “no se puede improvisar de nuevo”.[6]

Asimismo, el lector seguramente se preguntará por qué los autores no discuten los cargos contra García Luna de colusión con el Cártel de Sinaloa durante sus años como principal responsable de la seguridad y la guerra de Calderón.  Durante la discusión del rol de García Luna en la guerra no mencionan que, desde los primeros años del sexenio de Calderón, había rumores de que estaba coludido.[7]  Ni elaboran el testimonio de un alto funcionario de inteligencia mexicano del gobierno de Calderón, quien dice que: “Se nos acusaba de protección al Chapo”, uno de los capos del Cártel de Sinaloa (p. 144).  Tampoco en el Epílogo elaboranlos cargos que le imputa EE.UU. para arrestarlo y encarcelarlo. Cabe resaltar que los autores argumentan que no deben emitir un juicio sobre García Luna, pues deben considerarlo como inocente a menos que se pruebe su culpabilidad. (A la fecha, García Luna está en la cárcel en EE.UU., pero no ha sido juzgado.)  Sin embargo, hubiera sido interesante leer sus reflexiones sobre las posibles implicaciones de los presuntos lazos con el narco de García Luna para la implementación de la guerra y el funcionamiento de la Secretaría de Seguridad Pública, la Policía Federal y la Iniciativa Mérida.

Notas al final del texto

[1] Ver David Brooks, “García Luna, detenido en Dallas por corrupción y narcotráfico”, La Jornada, 11 diciembre de 2021, https://www.jornada.com.mx/2019/12/11/politica/003n1pol y Christopher Woody, “The Architect of Mexico´s War on Cartels was just Arrested in Texas and Accused of Drug Trafficking and Taking Bribes,” Business Insider. 10 diciembre de 2019, https://www.businessinsider.com/genaro-garcia-luna-arrested-in-texas-on-drug-trafficking-charges-2019-12?r=MX&IR=T.

[2] Dicha estrategia busca demantelar a las organizaciones criminales mediante su descabezamiento; es decir, la eliminación de los capos o kingpins. Ver Carlos A. Pérez Ricart, “La Kingpin Strategy: ¿qué es y cómo llegó a México?” Nexos, 21 octubre de 2021, https://seguridad.nexos.com.mx/la-kingpin-strategy-que-es-y-como-llego-a-mexico/.

[3] La Cuarta Transformación o 4T es el nombre de la visión de transformación política, social y económica que propone para México el Presidente Andrés Manuel López Obrador (2018-2024). Frecuentemente, se usa también para referirse al gobierno de López Obrador.

[4] Ver Patricia Escamilla-Hamm, “The Guardia Nacional (The National Guard): Why a New Militarized Police in Mexico”. Small Wars Journal. 8 diciembre de 2020, https://smallwarsjournal.com/index.php/jrnl/art/guardia-nacional-national-guard-why-nw-militarized-police-mexico.

[5] Ver Graham Allison and Philip Zelikow, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis(Second Edition). New York: Pearson (Longman), 1999 y Charles E. Lindblom. “The Science of Muddling Through”. Public Administration Review. Vol. 19, No. 2. Spring, 1959: pp. 79-8, http://www.jstor.org/stable/973677.

[6] Para más testimonios de García Luna, ver Guadalupe Correa-Cabrera y Tony Payan, Las Cinco Vidas de Genaro García Luna. Ciudad de México: El Colegio de México, 2020. Reseñado por Daniel Weisz en inglés y español: “SWJ El Centro Book Review – Las Cinco Vidas de Genaro García Luna”. Small Wars Journal, 1 de febrero de 2021, https://smallwarsjournal.com/jrnl/art/swj-el-centro-book-review-las-cinco-vidas-de-genaro-garcia-luna y Daniel Weisz, SWJ El Centro Reseña del libro – Las Cinco Vidas de Genaro García Luna”. Small Wars Journal. 1 de febrero de 2021, https://smallwarsjournal.com/jrnl/art/swj-el-centro-resena-del-libro-las-cinco-vidas-de-genaro-garcia-luna.

[7] George W. Grayson, “High Drama Over Mexico´s Next Defense Secretary” (“Gran drama sobre el próximo Secretario de Defensa en México”), Foreign Policy Research Institute. 1 septiembre de 2012, https://smallwarsjournal.com/jrnl/art/swj-el-centro-book-review-las-cinco-vidas-de-genaro-garcia-luna.