SWJ El Centro Reseña del libro – Democracy and Security in Latin America: State Capacity and Governance under Stress
Pablo A. Baisotti
Esta reseña está disponible en inglés aquí.
Gabriel Marcella, Orlando J. Pérez, and Brian Fonseca, Eds., Democracy and Security in Latin America: State Capacity and Governance under Stress. New York and London: Routledge, 2021 [ISBN: 978-0367260538, rústica, tapa dura y Kindle, 236 páginas, 13 ilustraciones en blanco y negro]
El sistema internacional depende de los Estados soberanos para mantener sus responsabilidades en materia de orden y seguridad. Sin embargo, la capacidad estatal de los países (especialmente en América Latina) oscila entre la relativa eficacia y el fracaso para controlar sus territorios nacionales (p.1). La tecnología, la globalización y la reciente pandemia multiplicaron el impacto en los Estados latinoamericanos tradicionalmente con pocos recursos, liderazgo y personal profesional. Estas cuestiones, especialmente la última, sumaron pesados problemas entre ellos la profundización de la crisis económica y la elevación de los crímenes (p. 2).
Democracy and Security in Latin America. State Capacity and Governance under Stress analiza [Democracia y seguridad en América Latina: La capacidad del Estado y la gobernanza bajo presión] la capacidad del Estado democrático en América Latina para proporcionar eficazmente seguridad pública y defensa nacional cuestiones históricamente fundamentales en la región. El libro consiste en una colección de trabajos académicos y trata sobre la naturaleza y el alcance de la gobernanza estatal en América Latina y las estrechas relaciones entre la seguridad y la democracia (especialmente en tiempos de pandemia). Presenta y profundiza los desafíos a la gobernabilidad y a algunas instituciones estatales claves como lo son la policía, los tribunales, las fuerzas armadas y el sistema penitenciario. Para ello los autores parte de este trabajo analizaron las diversas cuestiones desde un acercamiento interdisciplinario (histórico, político, económico, militar, entre otros).
Los editores Gabriel Marcella (Distinguished Fellow y antiguo Director de Estudios de las Américas en la Escuela Superior de Guerra del Ejército de los Estados Unidos), Orlando J. Pérez (Decano de la Facultad de Artes Liberales y Ciencias y Profesor de Ciencias Políticas en la Universidad del Norte de Texas en Dallas), y Brian Fonseca (Director del Instituto Jack D. Gordon de Políticas Públicas en la Escuela de Asuntos Internacionales y Públicos Steven J. Green de la Universidad Internacional de Florida.) son experimentados académicos que han escrito profusamente sobre cuestiones relativas a la seguridad en América Latina, la política de Estados Unidos, las relaciones entre América Latina y Estados Unidos, las relaciones cívico-militares, entre muchos otros asuntos de vital importancia.
Los autores consideran, en la introducción, que existe una naturaleza polémica en las relaciones entre civiles y militares en los distintos países latinoamericanos, y la preocupación por la excesiva dependencia de los militares para el resguardo de la seguridad pública, lo que potencialmente se transformaría en una amenaza a la comunidad democrática (p. 2). Al suscitarse la pandemia la región sufría una alta criminalidad, diversificada y altamente peligrosa. América Latina es, por así decirlo, una región de grandes contrastes y desigualdades girando en torno a la dualidad pobreza/riqueza. Los autores señalan también que en la mayoría de los países latinoamericanos, las fuerzas armadas eran reacias a desempeñar funciones policiales. Aunque no debe desestimarse las intervenciones en países como Colombia o Brasil (p. 2).
Democracy and Security in Latin America. State Capacity and Governance under Stress está dividido en dos secciones: La primera parte, Institutions (capítulos 1 al 5), se enfoca en los desafíos a la gobernabilidad y a las instituciones claves como la policía, los tribunales, las fuerzas armadas y el sistema penitenciario. Mientras que en la segunda parte, Country Studies (capítulos 6 al 13), se ilustran los desafíos de seguridad en casos nacionales y los diversos medios con los que el Estado los ha enfrentado (p. iii). Los casos fueron especialmente seleccionados para que se comprendan los aspectos más importantes en las relaciones en materia de seguridad y gobernanza.
Primera parte: Instituciones
El capítulo 1 “The Crisis of Governance”, Phil Williams explora la crisis de gobernabilidad (producida por el comportamiento de las élites, la violencia y el crimen, la corrupción, la soberanía disputada y el desafío de los grupos armados no estatales) a las que se enfrentan la mayoría de los países latinoamericanos. Destacó que los Estados latinoamericanos no eran Estados fallidos, sino débiles e incapaces de controlar las redes criminales transnacionales ilícitas exacerbadas por la pandemia y la masiva dislocación económica (p. 10). El autor concluye señalando que los problemas sistémicos y endémicos afectan la gobernabilidad, y que se intensificaron durante la pandemia. El futuro próximo, pronostica, traerá una crisis de gobernabilidad mucho mayor (p. 22).
El proceso de reforma policial en América Latina durante los últimos años desde una perspectiva de consolidación democrática es el capítulo 2 “Policing” por Lucía Dammert. La autora sostiene que la inseguridad es uno de los principales problemas de las democracias latinoamericanas. En las últimas dos décadas, todos los países han experimentado niveles crecientes de violencia cotidiana y la presencia del crimen organizado vinculado a la consolidación de los mercados transnacionales ilegales (p. 27). El capítulo analiza las amenazas a la seguridad, un debate sobre la policía, sus características institucionales, y su potencial reforma y retos futuros (p. 28).
Continuando con el manuscrito “Judicial System” es el capítulo 3. Mark Ungar estudia los puntos fuertes y débiles de los poderes judiciales de América Latina enfocándose en tres factores interconectados que conforman el modo mediante el cual los tribunales se relacionan con la gobernanza democrática: la independencia, la autoridad y la eficacia, y el acceso de los ciudadanos. Estos factores son aplicados a tres ámbitos políticos importantísimos que son la corrupción, el crimen organizado y el medio ambiente (p. 40). Ungar afirma que a pesar de que las constituciones de América Latina ordenan un equilibrio de poder entre los tres poderes del Estado—el ejecutivo, el legislativo y el judicial—, el poder ejecutivo sigue siendo dominante manipulando, amenazan, y socavando a los otros dos poderes (p. 40).
El capítulo 4 “Prisons”, Jonathan D. Rosen revisa algunas de las tendencias generales de las prisiones en América Latina, la región más violenta del mundo. En particular en El Salvador y México, países que padecen altos niveles de delincuencia, con sistemas penitenciarios atravesados por el hacinamiento crónico y los abusos generalizados de los derechos humanos. Estos países además han implementado estrategias para combatir el crimen organizado y las pandillas. La reducción de la violencia es quizás la principal preocupación del continente, de allí que muchos políticos introducen el argumento de “mano dura” contra este fenómeno (p. 54).
Cerrando la primera sección se presenta el capítulo 5 “Ministry of Defense and the Armed Forces” por Gabriel Marcella. El autor proporciona una visión particular sobre el papel de las fuerzas armadas y los ministerios de defensa para afrontar los retos de seguridad de los países de la región en el contexto de las relaciones cívico-militares democráticas. Afirma que la región se enfrenta a la contradicción de estar relativamente libre de conflictos interestatales y, al mismo tiempo, tener los niveles de delincuencia más altos del mundo. Se advierte que el uso de las fuerzas armadas en misiones de seguridad interna, aunque a menudo es necesario a corto plazo, plantea retos para las relaciones cívico-militares y la estabilidad a largo plazo de la gobernanza democrática. La urgencia quedó patente con el despliegue de tropas militares para ayudar a hacer frente a la pandemia de COVID-19 en 2020 (p. 66). Analiza en particular los casos de Colombia, Brasil y Chile y concluye que para enfrentar los retos del siglo XXI se requerirá una nueva coalición civil-milita para la defensa nacional, y para el correcto funcionamiento de las relaciones democráticas entre civiles y militares: el control, la participación civil y el apoyo de la sociedad (p. 76).
Segunda parte: casos nacionales
La siguiente sección que estudia casos nacionales comienza con “Colombia: Security Challenges and State Capacity” por Jennifer S. Holmes, and Sheila Amin Gutiérrez de Piñeres. Este capítulo 6 evalúa la eficacia del Estado colombiano frente a la criminalidad. Se afirma que todavía en algunas zonas de este país continúan siendo vulnerables compeliendo al desarrollo y eficacia de algunas organizaciones estatales (p. 81). El progreso contra el crimen nunca fue completamente lineal, ya que siguen existiendo retos (la continua violencia política de grupos como el ELN y las BACRIM/violencia neoparamilitar, por ejemplo) y la definitiva paz, afirman las autoras, depende de que el Estado pueda disminuir la inseguridad para evitar el surgimiento de nuevos actores ilegales (p. 93).
Posteriormente se presenta el capítulo 7 “Mexico: Dilemma between Democratic Recession and Internal Security”, en el cual Raúl Benítez Manaut estudia el entorno de seguridad en el que operan el ejército y el gobierno mexicanos. Afirma que la lucha contra el crimen organizado se convirtió en la principal misión de las fuerzas armadas, dentro de un marco legal que no favorece el éxito de esta misión debido a contradicciones en los sistemas constitucional y legal que dan ventajas a la actividad criminal. Los militares, arguye, contribuyen a la seguridad, pero no a la seguridad democrática. Finaliza comentando las recientes reformas del presidente Andrés Manuel López Obrador, que redujo las Secretarías de la Defensa Nacional y de la Marina y creó la Guardia Nacional (pp. 96, 105).
Luis Bitencourt analiza los principales factores históricos, políticos e institucionales que fueron configurando la soberanía, la gobernanza y las relaciones cívico-militares de Brasil en las últimas tres décadas en el capítulo 8 “Brazil: The Evolution of Civil-Military Relations and Security”. Mediante un análisis histórico político se destacan algunos rasgos de las Fuerzas Armadas brasileras. El autor demuestra que los militares gozan de una reputación muy favorable entre los brasileños en las últimas décadas, siendo la institución brasileña más fiable. Se considera a la democracia brasileña como una compleja mezcla de instituciones relativamente sofisticadas y un amplio marco jurídico que cuenta con prácticas y procesos de rendición de cuentas relativamente frágiles en una sociedad marcada por profundas desigualdades. En este artículo se empleó un modelo de “frenos y contrapesos” para considerar cómo se definen y apoyan legalmente el mandato y las competencias de las organizaciones responsables de la seguridad nacional (p. 112).
“Peru: Counterinsurgency and the Rule of Law during Re-democratization” es el capítulo 9 de Maiah Jaskoski quien aborda la participación militar en la misión interna de contrainsurgencia, para eliminar la presencia de guerrilleros armados. Se centra, en particular, en la actuación del ejército peruano en su lucha contra la guerrilla Sendero Luminoso en las décadas posteriores a la transición de Perú a la democracia en 1980. Cuando la autonomía del ejército fue cuestionada por los políticos civiles y los tribunales en la década de 2000, el ejército se negó a erradicar los restos de Sendero. El capítulo analiza el período comprendido entre 1980-2008, ofreciendo una visión sobre los tipos de regímenes políticos y el desempeño del contrainsurgente del ejército (p. 128).
El capítulo 10 “Cuba: The Exceptional Case”, Brian Latell explora los cambios provocados por el ascenso al poder de Raúl Castro y su reciente retirada. Se describe el alcance y los límites de las reformas en una Cuba post-Fidel. Destaca que las perspectivas de una reforma significativa del sistema político represivo de partido único son remotas. La mejoría vendría, comenta el autor, con una liberalización económica que permitiese a una nueva clase media empresarial cubana prolifere y acumule mayor riqueza. La era post-Castro comenzó en abril de 2018, cuando Miguel Díaz-Canel Bermúdez sustituyó a Raúl como presidente de los consejos de Estado y de Ministros (pp. 145, 155).
El capítulo 11 “Venezuela: The Erosion of Security Capacity”, John Polga-Hecimovich comienza definiendo y evaluando la capacidad del Estado y de la seguridad, la cual es muy baja. El autor considera que el gobierno autocrático perdió el monopolio del uso legítimo de la fuerza y no puede controlar efectivamente las fronteras ni proteger a sus ciudadanos contra los grupos criminales organizados o la delincuencia callejera. Esta situación se exacerbó desde principios de la década de 2010 debido al colapso económico. Las crisis económicas y políticas bajo el gobierno de Nicolás Maduro (2013-actualidad) debilitaron el poder operativo y la presencia territorial de las fuerzas de seguridad del Estado, al tiempo que han incentivado y empoderado a las organizaciones no estatales (p. 157).
Rut Diamint en el capítulo 12, “Argentina: Legality or Disobedience?” estudia las transformaciones de las relaciones cívico-militares en la Argentina post-autoritaria teniendo en consideración el entorno geoestratégico y los retos de seguridad a los que se enfrenta el Estado. Afirma que la cuestión militar nunca se resolvió del todo, ni tampoco una redefinición del papel de los militares y una reorganización de la policía. La autora afirma que Argentina, en comparación con otros países de la región, avanzaría al promulgar políticas de defensa y democráticas que salvaguardaban los derechos de los ciudadanos al establecer una separación legal entre defensa y seguridad. A pesar de destacarse en la capacidad estatal de control civil, las directivas de la política de defensa quedaron relegadas ante la urgencia de diversas crisis políticas y económicas. El Estado argentino, concluye, responde a estos riesgos de manera improvisada (pp. 175, 185).
El capítulo 13, “Chile: A Secure Democracy”, G. Alexander Crowther explora la evolución de las fuerzas de seguridad de Chile, destacando la capacidad institucional y profesional de las fuerzas armadas. Chile tuvo un notable consenso sobre cómo era la seguridad nacional hasta 1973, cuando los militares derrocaron a Allende y gobernaron hasta 1990. Desde 1990, todos pensaron que la unanimidad había vuelto. Los sucesos de 2019 pusieron fin a esa teoría y las fuerzas armadas y los carabineros se adaptaron al nuevo entorno estratégico mundial, aunque nuevos retos internos se plantearon recientemente tensionando las relaciones cívico-militares (p. 205).
Conclusión
En su conclusión, Marcella, Pérez, and Fonseca destacan que la gobernanza democrática se encuentra bajo ataque desde varias direcciones. Algunos de los problemas de seguridad son antiguos y sistémicos (corrupción, debilidad de las instituciones y desigualdad económica); otros derivados de estas deficiencias estructurales (alta criminalidad, tráfico ilícito, debilidad de la sociedad civil y crisis de representación).
La pandemia posiblemente sea el suceso que más afectará la seguridad hemisférica a corto plazo puesto que expone la creciente fragilidad e insuficiencia de las capacidades estatales. Esto podría dar lugar a la aparición de líderes populistas y de tendencia autoritaria (tanto de izquierda como de derecha) socavando la gobernanza democrática a largo plazo. Es muy posible que estos potenciales líderes busquen sostén en las instituciones militares para gobernar, y que éstos sean empujados hacia misiones no militares, incluyendo activa actuación dentro de la política nacional (p. 209). Por otra parte, en muchos países del continente, la policía, el sistema penitenciario, y la independencia judicial demuestran escasez de recursos y capacidad para manejar con eficacia los problemas de inseguridad.
El estudio sobre casos nacionales (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, México, Perú y Venezuela) demarcan los avances y las deficiencias en la gobernanza democrática y el establecimiento de la seguridad en toda la región. Aunque en general en América Latina se experimentaron significativos retrocesos democráticos en la última década mediante el aumento del populismo, el autoritarismo del ejecutivo y la violencia criminal. De ahí que los militares hayan sido llamados, nuevamente, a desempeñar un papel mediador como sucedió en Perú y Venezuela, transformándose en potenciales amenazas a la gobernabilidad democrática (p. 210).
Palabras finales
Este libro es una importante contribución para cualquier estudiante, profesor o investigador, interesado en la cuestión de la seguridad y su relación con la democracia latinoamericana. Este libro podría ser una guía de referencia. Democracy and Security in Latin America: State Capacity and Governance under Stress se demuestra como una valiosa contribución a la sobre seguridad, gobernanza y criminalidad, y podría estimular el debate sobre estos argumentos, reavivándolo con nuevos interrogantes. Por lo tanto, considero que este trabajo es un buen ejercicio para comprender a nivel continental, regional y nacional los desafíos estructurales y recientes en materia de gobernanza y seguridad, ambas continuamente puestas a prueba por viejas y nuevas amenazas. Es un trabajo de corte académico pero de accesible lectura para todos aquellos interesados en los temas arriba mencionados.