Militarización: La contrucción de la seguridad pública en América Latina. Afganistán como su referencia.

Militarización: La contrucción de la seguridad pública en América Latina.

Afganistán como su referencia.

Magdalena Defort

SWJ-El Centro Editors' Note: This Spanish language SWJ-El Centro article is intended to stimulate debate among Latin American security professionals.  We intend to publish Spanish (and eventually Portuguese) language papers to enhance opportunities for discourse in the native language(s) of the area.  An English language abstract is provided to allow insight into the conversation for English speakers.

English Abstract: This article looks at constructing global security mechanisms to address asymmetric threats.  Specifically, it addresses the balance between civil policing and the militarization of Latin American internal security in the context of threats posed by non-state armed groups in the "drug war." Comparison with the militarization of humanitarian security in Afghanistan within the frame of social constructivism theory is provided as a case study.

Introducción 

El Consejo Nacional de la Inteligencia en su informe Tendencias globales 2025: Un mundo transformado indica que los diferentes fenómenos actuales como los cambios demográficos, climáticos, la escasez de los recursos naturales energéticos, y sobre todo los conflictos armados y el terrorismo cambiarán substancialmente el mapa multipolar de la seguridad (Tendencias globales 2025: Un mundo transformado, 2008:15) De facto, al ver el mapa del mundo actual, cada región está enfrentando algún tipo de cambios que tienen un importante impacto en su seguridad nacional. Por lo tanto, surge una pregunta: ¿cómo las sociedades construyen su visión sobre el mundo seguro?

Hoy en día, la región latinoamericana es un escenario de las confrontaciones asimétricas entre los grupos armados no-estatales (el crimen organizado) y los principales actores de seguridad (las fuerzas armadas, la policía, la inteligencia y el servicio de seguridad) que diseñan un nuevo mapa de seguridad en el hemisferio. A pesar de que la guerra contra las drogas fue declarada ya en 1971 por el presidente Richard Nixon y dirigida, a sus inicios, a la lucha contra la adición entre los jóvenes estadounidenses, con el tiempo se convirtió en una batalla contra el crimen organizado transnacional. En el documento oficial firmado por Ronald Reagan en 1986 se concretó las políticas dirigidas hacia “la guerra contra la drogas”. Desde entonces, la droga fue considerada como una real amenaza a la seguridad de los Estados Unidos. Por consiguiente, el Departamento de la Defensa recibió una luz verde para desplegar sus primeros cuerpos militares para combatir el narcotráfico, principalmente en la frontera con México. Luego, la administración de George Bush continuó la política anti-drogas de Reagan donde las unidades especiales participaron en las acciones en el territorio latinoamericano como en Colombia, Bolivia y el Perú. En otro hemisferio, en octubre de 2001, un mes después del ataque terrorista a los símbolos del poder estadounidense, George W. Bush anunció la otra  guerra: contra el terrorismo con un alcance global. Las dos confrontaciones, tanto contra el terrorismo como contra la droga, se desataron las dos regiones: América Latina y el Medio Oriente. Por lo tanto, la protección de la sociedad civil es la mayor preocupación en ambas regiones.

Frente a esta desastrosa situación los gobiernos latinoamericanos tomaron la decisión de recurrir a sus Fuerzas Armadas (FF.AA) para combatir la violencia en las calles y, a su vez, proteger a la sociedad civil. Esta medida fue un resultado de la falta del profesionalismo y el equipamiento sofisticado adecuado del Sector de Seguridad Pública para enfrentar tan grande problema como la inseguridad humana. La Policía demostró su inaptitud, ineficacia y negligencia en realizar las operaciones dirigidas a contener la violencia organizada. Sin duda, esta institución ha fracasado por completo en esta misión. Sin embargo, incluso, con el despliegue de los cuerpos armados a las calles no se ha ganado la guerra. Por el contrario, el escalamiento de la violencia y el abuso a los civiles por parte de las FF.AA, a parte de sus lazos con el crimen organizado eran un efecto del despliegue de los militares sin llevar a cabo previamente las reformas y cambios dentro del sector judicial y el entrenamiento militar en la materia de la seguridad pública.

El ensayo es una modesta contribución al debate que surgió dentro de las academias y los congresos después de la presencia de las FF.AA en las calles. El trabajo hace también una breve referencia a la militarización de la seguridad pública por las misiones humanitarias de los Estados Unidos y de la Organización del Tratado Atlántico Norte (OTAN) en los países después del conflicto armado como Afganistán. Además, se va a identificar y discutir las siguientes cuestiones:

•  la militarización-un amalgama de la defensa con la seguridad ciudadana bajo el domino de la teoría del constructivismo socialista^[i]
•  las fuerzas del combate del crimen organizado: recomendaciones

Al final, se proporcionará las conclusiones.

La militarización-un amalgama de la defensa con la seguridad ciudadana bajo el domino de la teoría del constructivismo social: América Latina como estudio del caso con una referencia a Afganistán

La asimetría entre el entonces sistema de seguridad con la naturaleza de los peligros se ha deformado por completo. Las respuestas a aniquilar la violencia organizada que venían desde adentro y no desde afuera como antes, no daban los resultados. La violencia organizada del carácter transnacional como uno de los efectos de la globalización empezó a azotar la región latinoamericana. El ciudadano perdió su sentimiento de seguridad y los estados perdieron la seguridad del derecho. Frente a esta trágica situación los gobiernos latinoamericanos tomaron iniciativa de construir una nueva visión sobre la seguridad pública.

Alexander Wendt en la teoría sobre el constructivismo social señala que, aunque el mundo está compuesto por las entidades físicas, realmente las ideas son las que le construyen (Wendt, 1992:391-425). El mundo social es un mundo de la diligencia humana de los pensamientos, creencias, ideas, conceptos, signos y conocimientos entre la gente, especialmente los grupos de seres humanos como los estados y naciones (Wendt, 1992:12). De hecho, las ideas construyen el sistema de la seguridad y el lugar de un ser humano dentro de este sistema. Por consiguiente, la idea sobre la seguridad es más importante que su física afirmación. Como señala Wendt, las afirmaciones en sí mismas no significan nada, son vacías sin un componente intelectual. Lo que representan, son las meras cosas en ellas mismas. El comportamiento, las normas y los valores influyen en relaciones entre los estados que les ayudan a tomar decisiones al respecto de sus intereses nacionales. Según este filósofo, el poder y el interés nacional son las partes materiales del mundo social, pero incluso éstos adquieren un significado a través de las ideas. Lo parecido ocurre en cuanto a la constelación de las fronteras de la geo-seguridad en el mapa del mundo. Las ideas que diseñan el mapa de seguridad son influenciadas por los factores externos de la mente humana y su propio sentimiento sobre la seguridad. Las amenazas a la seguridad humana y a su propiedad son las fuerzas o entidades físicas que estimulan la mente humana a una perenne búsqueda de las soluciones para construir su mundo seguro.

Por lo tanto surge una pregunta: ¿es el arma un material de construcción del mundo seguro y una real solución a los problemas de seguridad? Kenneth Waltz en la tercera imagen^[ii]  de la teoría del neo-realismo de su obra Man, the State, and War señala que, el arma no necesariamente trae la guerra, pero la seguridad o, incluso, la paz (Waltz, 1959:160). Por lo tanto, el gobierno es el último juez de su propia causa. Cada estado puede en cualquier momento implementar sus políticas (Waltz, 1959:160). La militarización se encuentra dentro de las políticas de la seguridad pública. Los estados latinoamericanos tienen derecho de recurrir a su brazo armado para proteger a sus ciudadanos y combatir el crimen organizado. Al seguir el pensamiento de Wendt, la militarización es una idea que se convierte en una acción o, una llamada parte física del mundo: un despliegue de los cuerpos armados a las calles. Así pues, los gobiernos latinoamericanos piensan y construyen su visión sobre una ciudadanía “segura”. Por ejemplo en México, una visión del mundo seguro a través de la militarización se iba formando bajo el mandato presidencial de López Portillo donde el Ejército asumió labores de orden público y la lucha contra el tráfico de drogas en una acción conjunta con la policía. A la luz de este desafío, en 1977 se creó un grupo llamado “Fuerza de Tarea de Cóndor, un Plan General contra el Narcotráfico Milenio”. Y desde 2004, se aplicó al Plan Estratégico de Combate de Narcotráfico. Este grupo estaba en ejecución de la Directiva para el Combate Integral al Narcotráfico 2007-2012 (Castillo García, 2010:10).

En el caso de las regiones después del conflicto como, por ejemplo, Afganistán hay una presencia de las FF.AA Nacionales Afganas, los cuerpos de las misiones de la paz de los Estados Unidos y el OTAN con el fin de la protección de la seguridad del pueblo contra los ataques talibanes u otro tipo de disturbios en las calles. “El conflicto internacional y la anarquía internacional” que enfatiza la tercera imagen encuentra su reflejo en la militarización de la seguridad pública en Afganistán. Según Waltz, es el arma la que trae la seguridad y la paz, y no la guerra. (Waltz, 1959:160). Como el Estado es su propio y último juez y su obligación es dar la seguridad al ciudadano, éste debe de tomar una “justa” decisión en cuanto al uso del arma para proteger la seguridad humana. El establecimiento de las condiciones para la paz en un país después del conflicto armado es un rol que los militares juegan durante sus misiones de la asistencia humanitaria. Según el Colonel Joseph Collins, uno de los jefes que lideraba la misión de la paz en Afganistán, el ejército se ha convertido en un actor que desempeña el papel que generalmente pertenece a las actividades de las instituciones civiles como, por ejemplo, la asistencia humanitaria, las actividades de estabilización, el gobierno civil y la reconstrucción (Collins, 2006:11). Aunque los cuerpos militares desempeñan un papel primordial en estas cuestiones, en los últimos años los países como los Estados Unidos empezaron a contratar las empresas de la seguridad privada para un soporte en sus misiones que con el tiempo pudieran poco a poco remplazar a los militares. Por lo tanto, la línea divisoria entre la empresa civil y militar se ve más borrosa por la presencia de contratistas que podrían realizar las funciones que anteriormente eran militares.

Prácticamente, desde el inicio de la presencia de las FF.AA extranjeras en la tierra afgana, la Policía Nacional era una parte integral del proyecto de la misión. En 2002 se emprendió una tarea de reformar el Sector de Seguridad donde Alemania tomó un liderazgo (Martínez Gómez, 2011:3). En 2007 España envió la Guardia Civil para la reformación de la policía afgana. Aunque se emprendió una tarea de reformar la Policía Nacional Afgana por los aliados internacionales, ésta sigue un desafío. Como advierte Santiago Martínez, hay mucho por hacer. (Martínez Gómez, 2011:3) La reforma de la policía debilitó un poco la efectividad de la misión por la falta de buena coordinación entre las agencias y también un escaso apoyo y confianza de la población civil en los cuerpos de seguridad. De hecho, la asistencia humanitaria de un carácter militar a la seguridad ciudadana está justificada a la luz del derecho internacional.

En el caso de América Latina, la presencia de un militar atrás de la espalda de cada uno de los ciudadanos es bastante polémica. Los gobiernos latinoamericanos recurren a las FF.AA para asegurar la paz en las calles. Pero, ¿sí realmente los cuerpos entrenados para la defensa del país contra el enemigo externo son capaces de luchar contra el crimen organizado en las calles? América Latina no comparte los patrones del conflicto con Afganistán. Lo que tienen en común las dos regiones es el problema de inseguridad y corrupción que erosiona substancialmente las estructuras de los gobiernos. Hoy en día, la política latinoamericana está enfocada más en recurrir a su brazo ejecutor de limpieza social, el instrumento de ejecuciones y las confrontaciones violentas, en vez de enfatizar más las reformas dentro del Sistema de Seguridad. La decisión que los países latinoamericanos toman recurriendo a las FF.AA confirma el neo-marxismo gramsciano, según el cual, “el estado es un arma sistemáticamente aplicado porque las amenazas internas se manifiestan de una manera violenta” (Femia, 1981:24). Es un procedimiento que las democráticas frágiles con un alto índice de corrupción del sistema judicial, la impunidad y una profunda desconfianza de los ciudadanos en la eficiencia y eficacia del sector policiaco aplican para combatir las amenazas que surgen desde adentro.

Hoy en día, la militarización en América Latina y las regiones de las operaciones de la paz es una cuestión sumamente complicada desde el inicio de su proceso. Los gobiernos se enfrentaron con una nueva y, a su vez, desconocida situación donde no se ha reconocido la naturaleza del enemigo. Por lo tanto, no se definió suficientemente de qué tipo de guerra se trataba; lo que de acuerdo al pensamiento de Carl von Clausewitz es un imperativo antes de emprender cualquier tipo de enfrentamiento. En consecuencia, la planeación fracasó. Los gobiernos latinoamericanos fracasaron porque el mundo de los grandes capos corrompieron  profundamente el tejido social empezando de sus propias estructuras. En consecuencia, incluso era difícil determinar quien protege a quien y quien está de lado opuesto. En el caso de Afganistán lo que principalmente no dio los resultados era la planeación estratégica de la estabilización y la reconstrucción de la seguridad interna en el país que el ejército tenía que hacer al instante del concluir enfrentamiento. No obstante, estas tareas no pertenecen a la gestión de los cuerpos militares sino civiles. Al citar al General Tommy Franks, hubo más “botas” que “zapatos finos de punta” (Collins, 2006:13).

La misma situación ocurre en las calles en América Latina. Lo que tampoco ha funcionado fue la planeación de la coordinación entre las instituciones civil y militar. Por lo tanto, hay un profundo desacuerdo en liderazgo y la toma de decisiones entre el Sector de Seguridad y el Departamento de la Defensa cuya relación frecuentemente se convertía en la lucha por el poder. En efecto, para combatir las amenazas de la naturaleza asimétrica como el terrorismo en Afganistán y el crimen organizado en América Latina se requiere las unidades de fuerzas entrenadas y equipadas especialmente a este tipo de operaciones y no el Ejército preparado para las guerras tradicionales. Si se toma la decisión de desplegar las FF.AA a las calles, ésta debería ser tomada por los civiles y bajo su mando. Los militares no pueden detener un mando central de decisiones y acciones. En Mexico en 2006 frente la ineficacia e inaptitud de la policía las FF.AA re-tomaron el liderazgo de la acción bélica contra el narcotráfico. Los resultados de esta operación fueron desastrosos: debido al escalamiento de la violencia organizada, el abuso a los civiles, la impunidad y la corrupción entre los cuerpos armados. Aunque Lucía Dammert argumenta que el llamamiento a los militares a las tareas de seguridad interna, es tanto por el incremento de la violencia, la proliferación de armas de grueso y bajo calibre, la percepción de corrupción e ineficiencia del accionar policial y de la justicia por que la ciudadanía exige las respuestas efectivas (Dammert, 2007:120). Es una afirmación razonable por la ineficacia de la Policía. Pero, de todas formas, hay que reforzar las reformas y ampliar el Sector de la Seguridad por las fuerzas especializadas en la protección pública.

Las FF.AA. es una institución de arquitectura piramidal cristalizada por tres diferentes partes que se sobreponen. Jaime García Covarruvias representa la institución castrense como un triángulo o una pirámide de los tres diferentes pilares (García Covarruvias, 2007:18):

•  la naturaleza (la parte filosófica-doctrina)
•  el marco jurídico (la parte política)
•  las capacidades (la parte tecnológica)

Estas tres partes interpuestas una sobre la otra otra se relacionan. Por lo tanto, cualquier desequilibrio o cambio dentro de una de ellas afecta a las demás. Para que una pirámide no pierda su solidez, hay que efectuar los cambios dentro de cada uno de sus pilares partes. Por ejemplo, un cambio dentro del marco jurídico en relación con la lucha contra el crimen organizado transnacional, la doctrina militar como la parte tecnológica deberían de ser ajustados para que el triángulo no se desmantele. Como la mayoría de las democracias latinoamericanas no realizaron los cambios simultáneamente al nivel de los tres pilares  surgieron los grandes errores al desplegar los cuerpos militares a las calles. El entrenamiento militar enfatiza el uso de las armas, la movilización, las estrategias y las tácticas para combatir al enemigo igualmente equipado y entrenado para la confrontación bélica. La defensa y la ofensiva; las expresiones de la violencia se hallan dentro de la conducta militar. Los militares viven en los cuarteles aislados de la sociedad y en el contacto con un civil cometen los abusos a su persona tratándolo a aniquilar como si estuviera en el campo de guerra. Hace un año atrás en México el juicio de un militar a un individúo que cometió un abuso a un civil fue juzgado por el tribunal castrense y no por el civil. En resultado, los juicios se llevaba al cabo en la puerta cerrada y los opresores no fueron castigados o si ya se le impuso alguna pena no reflejaba nunca la gravedad del delito. 

Recomendaciones: ¿Cuáles pasos se debería tomar en balancear una misión de combate del crimen organizado y la seguridad pública?

•  El derecho internacional y tres niveles de liderazgo: Las amenazas que azotan las regiones de América Latina como el crimen organizado o a Afganistán como el terrorismo, volvieron a ser los problemas transnacionales. En consecuencia, toda la comunidad internacional tiene que asumir la responsabilidad de la seguridad humana en el mundo. Por lo tanto, todas sus decisiones y acciones tomadas por los gobiernos y la comunidad internacional tienen que realizarse a la luz del derecho internacional, ya que sin éste no hay estados. El liderazgo en la materia de la cooperación de seguridad pública se debería realizar en tres niveles: nacional (autoridad de gobierno), internacional (la Organización de las Naciones Unidas-ONU) y transnacional (hemisférico). La unidades de la ONU participan en las misiones de la paz. Al nivel hemisférico hay una colaboración cívico-militar entre los Estados Unidos y los países latinoamericanos que aunque parezca ir en un camino correcto, resulta que los intereses nacionales no permiten a forzar algunas reformas que beneficiarían la mayor parte de la región. Por ejemplo, los divergencias sobre la decriminalización de la droga apoyada por los países latinoamericanos está totalmente rechazada por los Estados Unidos. El liderazgo al nivel nacional es donde más imperfecciones, sin decir fallas, hay. Los estados latinoamericanos no llevaron a cabo las reformas del Sector de Seguridad en el marco democrático. Por consiguiente, no son capaces de coordinar y controlar la seguridad de sus ciudadanos. Lo que hacen es deshacerse de problema y usar su fuerza militar sin ningún ajuste al marco democrático.

•  La seguridad privada. La privatización de la seguridad es uno de los desafíos que los países azotados por el crimen organizado deberían considerar. Es una opción muy tentadora, pero admisible solamente cuando se encuentra bajo el control del Estado a que proporciona sus servicios. En general, las compañías privadas militares y de seguridad disponen el mejor equipo y el entrenamiento en las guerras asimétricas y la protección de los civiles. Pero, según los expertos en la materia, en América Latina este tipo de actividad no tuvo éxito ya que las FF.AA de la región juegan un rol de influencia en la política interna y no se ha materializado la participación al nivel privado. En contrario al caso de Afganistán donde el gobierno de los Estados Unidos empezó a implementar las empresas privadas removiendo a su vez las fuerzas militares regulares de las misiones después de los enfrentamientos bélicos.

•  La institución de la protección ante los ataques asimétricos. En la guerra contra el terrorismo, como en Afganistán, en su primera etapa se requiere la participación activa de las FF.AA previamente entrenadas hacia la contrainsurgencia. En cuanto a los países latinoamericanos, éstos no están en el ambiente de la guerra, aunque el crimen organizado transnacional recurre a las tácticas terroristas. Por ejemplo, unos de los capos son los desertores de las operaciones  especiales de las FF.AA que formaron sus carteles. El mejor ejemplo es el cartel de Los “Zetas” que está familiarizado con las tácticas y estrategias en la materia de la lucha contra el crimen organizado. Además, están equipados en un armamento militar. Lo que aumenta su peligrosidad. Entonces, este tipo de institución civil del carácter nacional y con el equipamiento sofisticado sería una fuerza muy importante al lado de la Policía e inteligencia en realizar los trabajos operativos de combate y seguridad pública. Este órgano tendría que ser controlado por el estado y, adicionalmente, trabajaría con las organizaciones no-gubernamentales nacionales e internacionales enfocadas en la protección de los derechos humanos.

•  La Policía. En la gestión de esta institución hay resultados de la lucha contra el crimen y el nivel de protección de los civiles. Un policía es quien más cercano contacto tiene con la sociedad. Asimismo, es la institución en que más confianza (“debería tener un ciudadano”) un ciudadano debería de tener. Lamentablemente, éste es un órgano profundamente penetrado por la corrupción. Además, se destaca por la ineficacia, negligencia, ineficacia en sus acciones para proteger a un ciudadano. Por lo tanto, su profunda reforma orientada hacia la transparencia y entrenamiento especializado son requisitos para que esta institución pueda desempeñar su papel de un guardián de seguridad ciudadana. Tanto en América Latina como Afganistán la Policía es un organismo de un alto índice de corrupción, baja educación, escasez en entrenamiento y una deficiencia en la tecnología del armamento. Además, es una institución muy descentralizada y demasiado fragmentada (federal, municipal o local) para poder ser coordinada eficazmente. La descentralización de este sector dificulta el flujo de información que en mayor de los casos decide de un éxito de la acción. Por lo tanto, las profundas reformas en este sector es una necesidad.

•  La inteligencia y contra-inteligencia. Es un sector en que más esperanza se tiene en el combate del crimen organizado y el terrorismo. Los actores no-estatales empezaron a convertir los estados en unas redes conectadas a través de los hilos que faciliten sus operaciones que son no sólo de una alta resiliencia (robustas en términos de conexiones entre agentes) y descentralizadas (al desaparecer un líder emerge el otro). Para destabilizarlas es necesario operar sobre muchos agentes que no sean relevantes (Salceno-Albarán y Gary-Salamanca, 2012). En términos generales, para desenredar los hilos de las redes ilícitas se necesita no tanto el arma sino el trabajo de la inteligencia que conjuntamente con los cuerpos de la institución especializada en combate las guerras asimétricas serían más eficaces.

•  Los derechos humanos. Es lo que también atención y enfoque requiere. Aunque ya se emprendió, por ejemplo en México, los primeros pasos hacia los cambios jurídicos como los juicios hechos por los tribunales civiles en contra de los militares que comenten abusos a los civiles. El constante abuso a los civiles tanto por las autoridades como por los militares encargados a la tarea de seguridad pública hacen que las personas perdieron por total el sentimiento de ser protegido por su gobierno. Por ejemplo, en Honduras hubo un abuso de autoridad y de derecho por parte del gobierno que envió las FF.AA a las calles para acallar las protestas sociales interpretadas como la insurgencia. Lo que fue tomado como un “problema de la seguridad nacional” (El País, 26 de julio 2012). Hoy en día, cualquier demostración social puede ser considerado como una amenaza a la seguridad por o tanto puede se acallado por los gobiernos a través del arma.

Conclusiones

De acuerdo a Wendt, la idea de “militarizar” construye la seguridad ciudadana como una parte del mundo social. El arma es herramienta para proteger las libertades individuales. La participación de los cuerpos militares en contener la violencia organizada termina con el escalamiento de la violencia y el abuso de autoridad de aplicar la fuerza sin limite. Toda esta situación es un efecto de un “balón”: la violencia trae la violencia.

La institución castrense es un organismo muy peculiar por su naturaleza, doctrina, derecho, forma de vivir, etc. Es una cultura diferente de la que vive un ciudadano. A un ciudadano no se le obliga a mantener el secreto, no se le exige una obediencia a sus superiores, o un sacrificio de su vida por su patria y sus compañero de batalla. Lo que vive las FF.AA. A pesar de esto, es una institución que merece un respecto de la sociedad por su tarea de defender la soberanía del país. Pero, al mismo tiempo, es una institución que tiene que estar bajo el control y liderazgo civil como lo ocurre en las democracias delegativas. Las FF.AA están preparadas para las guerras regulares donde enfrentan a los iguales a sí mismas. Pero, las inmaduras democracias latinoamericanas despliegan sus FF.AA con un entrenamiento en las guerras tradicionales donde el trato de un enemigo para proteger a su ciudadano. América Latina deja por una equis vez las soluciones en las manos de los militares olvidando que el trabajo de un militar es defender las fronteras del país. La militarización de la seguridad pública no puede significar la presencia de las “botas” en la calle. Lo único que se puede hacer para aprovechar el potencial de las FF.AA es ponerle los “zapatos finos de punta”. Lo que significa cambiar todo el triángulo castrense.